Nuevos modos de financiar la escuela
Jesús
Muñoz de Priego, asesor jurídico de Escuelas
Católicas de Sevilla, autor de un libro titulado Libertad
de enseñanza… ¡para todos! con motivo
de su publicación , la web de FEUSO, la Federación de Enseñanza del sindicato
USO, publicó una entrevista con
él.
“Que se hable de libertad de enseñanza resulta molesto a
ciertos colectivos, quizá porque “lo que pretenden es limitarla o eliminarla, y
aún hoy en día es incómodo socialmente hablar explícitamente de limitar las
libertades de los ciudadanos, aunque sea eso precisamente lo que buscan”, dice Muñoz de Priego. “Ojalá al menos fueran
claros y salieran a la luz pública manifestando que están en contra de la
libertad de enseñanza y de que los padres puedan elegir en lo fundamental (el
ideario, la propuesta educativa singular del centro, el proyecto de hombre y
mujer que ofrece)”.
El ideario es lo que justifica la
existencia de los centros de iniciativa social, añade. “La escuela concertada no se justifica en que
sea mejor o peor que la de titularidad de la Administración pública, sino en
que es cualitativamente (de cualidad, no de calidad) distinta. El ideario la
hace distinta. La libertad de enseñanza debe suponer la existencia de múltiples
idearios entre los que elegir”.
Y la libertad se hace efectiva con la financiación con
fondos públicos de esas escuelas, para que “puedan elegir todos y no solo
quienes tienen recursos”.
¿ Cuales son las claves de la libertad de enseñanza ?
ACEPRENSA , el 18 de diciembre 2002 , citando a Jean – Danil Nordman publicó lo siguiente:
Más allá de la dicotomía escuela pública-escuela privada
El derecho a
la educación no tiene opositores teóricos, pero no se puede realizar en la
práctica si en la escuela rige la uniformidad, como no existiría derecho a la
información si la prensa fuera un monopolio. La libertad de enseñanza exige la
posibilidad real de crear y dirigir centros educativos no estatales, pero no se
reduce solo a eso. Para asegurar a las familias el derecho de elegir escuela
hay que superar el viejo esquematismo que opone enseñanza pública y enseñanza
privada, e introducir el pluralismo en la red estatal. Así
se sostiene en un folleto publicado por
OIDEL), del que ofrezco el resumen
publicado.
La reflexión sobre la
libertad de enseñanza debe superar el viejo discurso que opone el sector
privado al público ya que se trata, en definitiva, de reivindicar una libertad
pública. Las palabras claves son:
libertad de elección, responsabilidad de los educadores y pluralismo.
El derecho a la
educación comprende dos dimensiones:
—
Es un derecho social, es decir, una prestación que debe ser garantizada por el
Estado.
—
Es también un derecho de "libertad", que protege a la persona humana
y a la familia contra las pretensiones excesivas del Estado. La libertad de
elección está unida a la de abrir escuelas y a gestionarlas con autonomía. Los
padres deben tener la libertad de elegir para sus hijos el tipo de educación
que juzguen más favorable. El derecho a la educación no existe plenamente si no
existe un auténtico pluralismo escolar.
Más aún, las mismas
escuelas públicas deberían poder determinar un proyecto pedagógico original y
ponerlo en práctica con autonomía.
¿Cómo desarrollar la libertad de
enseñanza?
1. Cada centro
escolar, público o privado, posee un proyecto pedagógico propio, inscribiéndose
en el marco general definido por el Estado.
2. Este marco general
está concebido de tal forma que puede fijar un cierto número de objetivos
cualitativos. Este marco no hace referencia a los métodos de enseñanza.
Precisa, por el contrario, un código deontológico.
3. Una escuela pública
admite, prioritariamente, a los alumnos de la zona. Esta disposición constituye
la única limitación a la elección de los padres, que pueden optar por otra
escuela.
4. Las condiciones de
admisión en un centro escolar están claramente estipuladas en el proyecto del
centro.
5. El Estado controla
la coherencia entre el proyecto y su aplicación. Asegura, entre otras cosas,
una información transparente y objetiva sobre las posibilidades de elección.
6. La financiación de
la educación obedece a un doble principio: a) diferencia entre prestación y
financiación;
b) financiación de la demanda educativa y no
de la oferta.
Escuelas distintas para alumnos
distintos
Las investigaciones
pedagógicas están de acuerdo en que no todos los alumnos poseen las mismas características:
no existe una pedagogía que sea buena para todos los niños. Solo son eficaces
las pedagogías que tienen en cuenta lo específico de las necesidades y de las
aspiraciones de cada uno.
En este contexto, el
establecimiento de una auténtica libertad de enseñanza aparece como el único
medio de responder adecuadamente a esta multiplicidad de necesidades.
Las reformas
escolares modifican regularmente el paisaje educativo. El gran error de la
mayoría reside en la idea de que es posible establecer un programa único, o
medios de educación uniformes, creyendo que pueden convenir a todos.
La crisis que
atraviesan la mayoría de los sistemas educativos se debe, en gran parte, al
hecho de que nuestras sociedades han perdido su homogeneidad. La misma escuela
para todos no conduce a reforzar el vínculo social, sino que lo fragiliza, ya
que este vínculo depende esencialmente del grado de desarrollo personal de los
miembros de una sociedad dada.
Cuando una política
educativa ofrece posibilidades diferentes, tanto en el plano pedagógico, como
en el plano filosófico o religioso, y garantiza a los alumnos y a los padres
posibilidades de elección respetuosas de la libertad y la equidad, los alumnos
se desarrollan mejor y el fracaso escolar, con sus consecuencias personales y
sociales, disminuye o encuentra respuestas adecuadas.
Nuevos modos de financiar la escuela
En el sistema
instaurado en la mayoría de los países, el Estado financia su propia oferta
educativa. Un nuevo acercamiento podría consistir en una financiación de la
demanda, es decir, de las necesidades reales. Por consiguiente, la política a seguir en este campo debe
ser la de una financiación "orientada al sujeto", en función del
alumno.
Además de los métodos
tradicionales denominados contratos o conciertos habría que explorar nuevos
modos de financiación.
La primera
estrategia a tener en cuenta es la desgravación fiscal.
Los padres que eligen un centro no financiado directamente por el Estado pueden
deducir de sus impuestos una parte o la totalidad de los gastos escolares.
La segunda
solución clásica se conoce con el nombre de "bono o cheque escolar":
A los padres que eligen una escuela privada, se les conceden unos bonos por una
cantidad calculada sobre un porcentaje del costo correspondiente del alumno en
una escuela pública. El bono puede ser cobrado por los centros reconocidos.
Una tercera
vía consiste en la creación de un estatuto de
Escuela Pública Libre. Las escuelas privadas o públicas que lo deseen se
adhieren a una normativa que les asegura, a la vez, autonomía pedagógica y
financiación pública.
Medios para ejercer la libertad
El Estado no puede
contentarse con "conceder" una libertad educativa; debe poner en
práctica las condiciones que permitirán disfrutarla a todos, sin
discriminaciones de sexo, religión, opinión o medios económicos.
De hecho, no podemos
hablar de libertad si carecemos de los medios para ejercerla. Esto es válido
para todos los derechos sociales y culturales y específicamente para el derecho
a la educación.
Entre monopolio
educativo y mercado libre de la educación existe una vía intermedia que se basa
en el principio de subsidiariedad, restituyendo a la sociedad civil la
prestación educativa y confiando al Estado la doble misión de financiación y de
supervisión general de la enseñanza. Esta última misión puede ser ejecutada en
colaboración con los actores educativos.
Laicidad abierta
La laicidad no debe
ser confundida con la neutralidad. La neutralidad significa, de hecho, que la
escuela acoge en su seno todas las opiniones sin evaluarlas, pensando de manera
ilusoria que la educación es "el encuentro caótico con todas las
experiencias" (Firpo).
En la práctica se
verifica que esta neutralidad es falsa, especialmente en un sistema de
educación centralizada y estatal que solo difícilmente evita un control
político de las opiniones y de las conciencias.
Al contrario, el
desarrollo de la libertad de enseñanza permite a cada centro escolar basarse en
un proyecto pedagógico claro, un proyecto cimentado en valores bien definidos.
Así el conjunto del sistema gana en transparencia.
¿Cómo poner en práctica una laicidad abierta?
1. Laicidad significa
primeramente tolerancia y respeto a la pluralidad de las opiniones. Por ello no
debe oponerse a las convicciones personales. Lo que rechaza son las actitudes
de manipulación.
2. El valor del
pluralismo pasa por la diversidad de la oferta pedagógica, y en consecuencia,
por la autonomía de los centros escolares, que deben concretar los valores que
quieren transmitir.
3. Pertenece al
Estado controlar, por un proceso democrático y abierto, la compatibilidad de
los proyectos escolares con los principios de no discriminación. Así los
proyectos pedagógicos antidemocráticos o no respetuosos con la dignidad de las
personas, pueden ser descartados.
4. El órgano
supervisor tiene por función primordial la de velar por la coherencia entre los
valores practicados en la escuela y el proyecto pedagógico anunciado.
5. Así se asegura una
laicidad abierta, una laicidad que respeta las libertades de pensamiento,
opinión, expresión y no impone una "religión oficial de neutralidad".
Que los padres decidan
En un sistema de
libertad, los centros escolares, que están bajo la responsabilidad de una
dirección que conoce su entorno, pueden poner en práctica programas y métodos
de enseñanza elegidos en función de las necesidades reales de los alumnos. Los
directores de centro y el profesorado son considerados como auténticos
profesionales y eligen lo que es útil para sus alumnos. Asumen ante los padres
y ante el Estado la plena responsabilidad de estas decisiones.
En un sistema de
libertad de enseñanza, en el que los padres eligen la escuela de sus hijos, es
toda la sociedad civil la que asume la responsabilidad educativa. Juzgar a los
padres incapaces de tales decisiones es una grave y mala interpretación de los
principios que rigen una democracia. ¿Por qué se les juzga incapaces de
responsabilizarse en este campo, cuando lo son manifiestamente en otros
aspectos de la vida social? Los padres ejercen plenamente su responsabilidad en
la elección del centro escolar de sus hijos. El ejercicio de esta elección, que
representa también una forma de supervisión de la calidad pedagógica de la
escuela, es un acto de responsabilidad individual y cívica.
Ejemplos prácticos de libertad de elección Suecia. En 1992,
Suecia pone en práctica un programa de elección de escuela con el objetivo de
eliminar la antigua centralización y promover el pluralismo y la libertad de
elección. Tres son las ideas básicas: voluntad de actualizar el sistema, en
conformidad con los instrumentos internacionales relativos al derecho a la
educación; hacer que el sistema sea más eficaz pedagógica y económicamente; y
equilibrar los poderes entre el Estado y la sociedad civil.
Los padres no están
sometidos a la zonificación; la única limitación proviene del hecho de que las
escuelas tienen la obligación de aceptar, en primer lugar, a los alumnos de sus
zonas geográficas. Los alumnos tienen una plaza reservada en la escuela de su
barrio; si quieren otra escuela, pueden inscribirse en una lista de espera.
En 1993, las
subvenciones estatales toman la forma general de contribuciones a los
municipios sin entrometerse en la organización escolar. Simplemente, los
municipios están obligados a proporcionar la instrucción gratuita; esta
gratuidad se extiende al material escolar y al transporte, salvo en el caso de
que los padres elijan una escuela diferente. Para las escuelas privadas que han
sido aprobadas por la Agencia Nacional de Educación, el programa prevé, desde
1993, bonos de educación a favor de los niños a los que sus padres quieren
enviar a una escuela no estatal. El valor de esos bonos se fija en el 85% del
coste medio del alumno en una escuela pública del mismo nivel. Los centros
privados o no estatales no son solo los beneficiarios de las subvenciones, sino
que son considerados como pertenecientes al sistema educativo del Estado.
Dinamarca. Todo grupo de
familias que reúna, al menos, 28 niños, está autorizado a abrir una escuela que
será subvencionada por el Estado desde el primer día de su existencia. Los
Estatutos de la escuela deben ser enviados al Ministerio para su aprobación.
Aprobación que el Estado otorga cuando tienen la convicción de que la escuela
está bien administrada. Se envía el proyecto pedagógico junto con los
Estatutos, pero el Ministerio considera, generalmente, que ese proyecto
pedagógico concierne esencialmente a los padres.
El Estado financia
todos los establecimientos de enseñanza y de formación privados, municipales o
regionales. El "Folketing" (Parlamento danés) decide cómo repartir
los fondos públicos entre los diferentes tipos de enseñanza, en virtud de la
ley sobre las dotaciones.
Los centros escolares
administrados por los gobiernos autónomos o por los organismos privados reciben
directamente del Estado fondos importantes, a saber: hasta el 100% del
presupuesto del centro para los primeros y el 85% para el segundo caso.
En 1995, OIDEL
publicó un estudio que medía el grado de libertad de enseñanza en 60 países del
mundo .El índice empleado entonces atendía a tres criterios principales:
posibilidad legal de crear escuelas no estatales; financiación de los centros
no estatales, en régimen de paridad con la escuela pública; y porcentaje de
alumnos en la enseñanza privada (primaria y secundaria) respecto al total de
alumnos de cada nivel.
La financiación
pública de las escuelas no gubernamentales (ENG), si existe, se mide según
cuatro grados: 1) la ayuda del Estado es débil o mal definida; 2) el Estado
subvenciona, total o parcialmente, los salarios de los profesores; 3) también
sufraga gastos de funcionamiento; y 4) contribuye además a las inversiones
(compra o renovación de instalaciones). La combinación de esta medida con la
posibilidad legal de crear y dirigir ENG da el índice simple de libertad de
enseñanza.
Pero esto no es
suficiente. Si un país permite la existencia de ENG y las financia de alguna
manera, pero escolariza a un porcentaje bajo de los niños, no cabe decir que
garantice la libertad de enseñanza. Más bien se habría de concluir que el
Estado hace dejación de sus deberes en el terreno educativo. Por eso, el
informe toma en cuenta la tasa neta de escolarización. A esto añade la
proporción de niños escolarizados en ENG con respecto a la población escolar
total. Integrando estas dos medidas en el índice simple mediante una fórmula se
obtiene el índice compuesto de libertad de enseñanza (ICLE).
Mayor libertad en el norte de Europa
En la clasificación
final de los 85 países estudiados, resulta que entre los de mayor libertad de
enseñanza predominan los del norte de Europa. En primer lugar figura Holanda
(ICLE 123, sobre un máximo de 133); siguen Bélgica (117,6), Australia (107),
Francia (105) y Dinamarca (103,6). España está en el puesto 10 (ICLE 98). Los
últimos son Cuba y Vietnam, con ICLE cero; son los únicos países que no
permiten la existencia de ENG.
El 65% de los países
dan algún tipo de financiación pública a las ENG. El 12% subvencionan hasta
gastos de inversiones; el 14%, salarios de profesores y gastos de
funcionamiento, y el 13%, solo los salarios. Sin embargo, los 20 países con
ICLE más alto no son los de mayor gasto público en enseñanza: destinan
alrededor del 10% del PIB. En el resto de la tabla se dan toda clase de
situaciones, con fuertes contrastes, de menos del 5% a más del 25%. El gasto
público tampoco presenta una correlación clara con el nivel de instrucción de
los países, medido por el Informe de Desarrollo Humano que elabora el Programa
de la ONU para el Desarrollo. En cambio, cuanto mayor es el ICLE, más alto es
el nivel de instrucción, con pocas excepciones. De aquí se deduce que el gasto
público en educación no es un indicador suficiente de la calidad de enseñanza,
y que financiar las ENG no implica necesariamente un aumento del gasto público.
Los autores reconocen
que el estudio tiene limitaciones. Una se refiere a los datos de partida: todos
son oficiales, pero en parte de los países son incompletos o inexactos, y no
siempre son estrictamente comparables. Otra es que en países donde la educación
está muy descentralizada (Estados Unidos, Suiza...), los indicadores nacionales
de libertad de enseñanza resultan imprecisos, pues se dan notables diferencias
entre las regiones.
Otro problema, no
menor, es que no se ha hallado aún un método para medir el grado de autonomía
de las escuelas, públicas o privadas, y esto puede causar distorsiones en la
tabla del ICLE. Por ejemplo, Francia está por delante de Dinamarca y Suecia;
pero en el primer país la considerable financiación pública de la enseñanza
privada implica, en contrapartida, limitaciones a la autonomía de las ENG, y
las escuelas públicas francesas son muy uniformes. En cambio, Dinamarca y
Suecia puntúan menos por sus bajos índices de escolarización en las ENG; pero
allí las escuelas públicas tienen un alto grado de autonomía. Por tanto, en
esos dos países nórdicos hay verdadera libertad de elección dentro de la red
pública, lo que explica en parte la escasez de ENG. Esto no solo muestra la
necesidad de perfeccionar el ICLE para que tenga en cuenta la autonomía de las
escuelas; también es una prueba más de que la
libertad de enseñanza no se reduce a la simple dicotomía que distingue entre lo
público y lo privado.
